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當前至2020年是我國污染物排放跨越峰值并進(jìn)入下降通道的轉折期
未來(lái)5～10年我國主要污染物排放的拐點(diǎn)將全面到來(lái)
大氣污染物從當前的總量水平削減60%以上，才能實(shí)現環(huán)境空氣質(zhì)量顯著(zhù)改善，這一過(guò)程可能持續20年
隨著(zhù)“十一五”以來(lái)污染減排政策的強勢推進(jìn)以及經(jīng)濟結構進(jìn)入深度調整期，我國主要污染物排放出現了新趨勢。有必要對當前的污染物排放防治形勢進(jìn)行重新評估，以使污染減排和環(huán)境治理工作更有針對性。
國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所“我國環(huán)境污染形勢分析與治理對策研究”課題組根據污染物的環(huán)境效應、相關(guān)國際經(jīng)驗及數據的可獲得性，初步確定了我國大氣、水主要污染物的研究范圍，重點(diǎn)考察包括二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)、可吸入顆粒物(PM10、PM2.5)、揮發(fā)性有機化合物(VOCS)、氨(NH3)、大氣重金屬等六類(lèi)大氣污染物以及化學(xué)需氧量(COD)、氨氮、氰化物、石油類(lèi)、揮發(fā)酚、重金屬、總氮、總磷等八類(lèi)水污染物的排放趨勢。課題組構建了研究我國主要污染物排放趨勢的分析框架，包括：經(jīng)濟增長(cháng)前景及經(jīng)濟增長(cháng)與污染物排放“脫鉤”態(tài)勢;“環(huán)境庫茲涅茨曲線(xiàn)”(EKC)與污染物減排的國際經(jīng)驗;高耗能高污染行業(yè)發(fā)展趨勢;能源消費總量與能源結構變動(dòng)趨勢;環(huán)境監管的有效性與污染物減排政策走勢;環(huán)境統計口徑的變化及不確定性因素等。在此框架下，課題組利用最新統計數據及相關(guān)最新研究成果，對主要大氣、水污染物排放進(jìn)行趨勢分析，得出如下判斷。
大氣污染物
常規大氣污染物排放總量已達到峰值，預判部分非常規大氣污染物排放峰值在未來(lái)5～10年出現，主要大氣污染物疊加總量的峰值極有可能出現在2016—2020年。從數據及相關(guān)分析看，可吸入顆粒物(PM10)排放總量自20世紀90年代以來(lái)處于下降態(tài)勢;SO2排放量在2006年出現“拐點(diǎn)”，此后進(jìn)入穩定的下降通道;NOx排放量在2012年首次出現有統計數據以來(lái)的下降，預判NOx排放量已進(jìn)入“平臺期”，并呈下降趨勢。據此，可初步判斷“常規”的大氣污染物排放已出現轉折。同時(shí)，課題組綜合相關(guān)研究成果并進(jìn)行測算，預判揮發(fā)性有機化合物、氨、大氣重金屬的排放總量在2020年左右，即未來(lái)5～10年間會(huì )達到峰值。將這六類(lèi)主要大氣污染物加總，并分析其排放趨勢，大致預估在2016—2020年之間，極可能是這六類(lèi)污染物排放總量疊加最高的時(shí)期。
水污染物
多數水污染物排放量已達到峰值，預判少部分水污染物排放峰值在2020年左右，綜合分析及處理后，預判主要水污染物疊加總量的峰值極有可能出現在2016—2020年。從統計數據看，廢水中COD、氨氮、重金屬、氰化物、石油類(lèi)、揮發(fā)酚污染物排放已持續下降，總磷、總氮排放處于上升態(tài)勢或處于高位。2011年調整統計口徑后，統計范圍中增加了農業(yè)源COD、氨氮、總磷、總氮等污染物，由于其時(shí)間序列較短，給趨勢分析帶來(lái)一定的不確定性�？紤]到從目前到2020年左右，我國化肥使用量、畜禽養殖量處于增長(cháng)態(tài)勢，農業(yè)源COD、氨氮、總磷、總氮的產(chǎn)生量可能仍將處于上升態(tài)勢或維持高位，且由于農業(yè)源污染物難以控制，課題組將農業(yè)源COD、氨氮、總磷、總氮的排放作5~10年的“后移”處理。綜合考慮各類(lèi)水污染物排放量以及其減排速度，預判水污染物(疊加)總量大致在2016—2020年之間可以達到峰值，隨后進(jìn)入“平臺期”，進(jìn)而緩慢下降。
污染物排放總體判斷
總體上，當前至2020年是我國污染物排放跨越峰值并進(jìn)入下降通道的轉折期，未來(lái)5~10年我國主要污染物排放的拐點(diǎn)將全面到來(lái)，2016—2020年之間(即“十三五”時(shí)期)我國主要污染物排放(疊加總量)會(huì )達到峰值，這一階段大致也是各種污染物排放疊加處在最高點(diǎn)的“平臺期”。多數污染物排放達到峰值后，大致會(huì )進(jìn)入穩定的下降通道。因此，討論我國是否應避免“先污染后治理”道路將成為過(guò)去式。
通過(guò)國際比較可以發(fā)現，我國在城鎮化、工業(yè)化快速發(fā)展的中后期階段、在人均收入水平相對較低的時(shí)期實(shí)現主要污染物排放的轉折，治污減排工作一定意義上是“提前了”。但是，也應注意到，主要污染物排放拐點(diǎn)陸續到來(lái)，污染物排放疊加總量處于歷史高位，復合型污染的特征將更加明顯。因此，這一階段，很可能是環(huán)境質(zhì)量狀態(tài)最為復雜的時(shí)期。由于環(huán)境質(zhì)量的評價(jià)范圍、標準選取不同，以及各類(lèi)污染物的自?xún)裟芰�、環(huán)境容量不同，且受污染物累積效應和疊加效應、氣候條件、時(shí)空分布等復雜因素影響，當前至2020年，我國多數的環(huán)境質(zhì)量監測指標會(huì )逐步向好，但不同地區、不同季節的環(huán)境污染形勢可能會(huì )十分復雜。從公眾的直觀(guān)感受上，當前至2020年極可能是我國環(huán)境質(zhì)量最為糟糕的時(shí)期。但是，如果從積極的一面來(lái)看，也可以大致判斷當前至2020年這一階段是我國環(huán)境質(zhì)量實(shí)現“穩中向好”的關(guān)鍵時(shí)期。根據測算，大氣污染物從當前的總量水平削減60%以上，才能實(shí)現環(huán)境空氣質(zhì)量的顯著(zhù)改善，這一過(guò)程可能需要持續20年左右的時(shí)間。
“十三五”期間污染防治對策建議
我國主要污染物排放實(shí)現轉折主要歸功于“十一五”以來(lái)，以火電脫硫、污水處理等大規模治污工程建設為支撐，通過(guò)“層層分解落實(shí)”方式并輔以“一票否決”的考核制度作為保障的污染物減排“總量控制制度”的有效推進(jìn)。從環(huán)境污染治理角度看，當前至2020年左右是我國遏制污染物排放增量、實(shí)現總量減排的關(guān)鍵時(shí)期。污染物排放“后拐點(diǎn)”時(shí)期，對環(huán)境監管體制的有效性、各類(lèi)政策工具應用、減排技術(shù)都提出了更高要求。環(huán)境治理會(huì )從污染物排放“總量減排”的粗放控制階段逐步轉到以環(huán)境質(zhì)量為導向的“精細化”控制階段。
當前至“十三五”期間，應從三個(gè)方面著(zhù)力改進(jìn)污染防治工作：
完善環(huán)境監管體制，提高整個(gè)環(huán)境監管體系的效能，進(jìn)而提高其有效性。其重要目標就是實(shí)現《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出的“建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進(jìn)行環(huán)境監管和行政執法”。實(shí)現這一目標，應從環(huán)境監管的立法、組織體系、監管工具、問(wèn)責機制等多方面著(zhù)力。建立并完善環(huán)境監管體制問(wèn)責機制是突破口。監管體系組織結構的優(yōu)化、監管能力的提高是重要支撐。
完善污染物減排的政策體系。具體而言，進(jìn)一步做實(shí)“命令—控制類(lèi)”環(huán)境政策，發(fā)揮其在污染減排中的基礎性作用。與此同時(shí)，擴大環(huán)境經(jīng)濟政策的廣度和深度，推進(jìn)環(huán)境政策工具實(shí)用化、多元化發(fā)展，逐步發(fā)揮市場(chǎng)機制的作用，以促進(jìn)形成污染減排長(cháng)效機制。要做實(shí)排污達標、排污許可證制度等關(guān)鍵制度和環(huán)節，同時(shí)，要使各類(lèi)政策工具有效銜接。
推動(dòng)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化制度的發(fā)展，使環(huán)境污染事件可以進(jìn)入司法程序，以此提高整個(gè)環(huán)境法治水平。與此同時(shí)，應加強環(huán)境法治宣傳和環(huán)境科普工作，使公眾認識到污染減排的長(cháng)期性和復雜性，了解政府所做的減排工作，并積極參與環(huán)境保護和污染治理。
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